预售资金监管账户的扣划规则与权利顺位

根据《预售资金通知》的规定，人民法院对预售资金监管账户采取执行措施，遵循“二分法”原则：

（一）冻结措施：原则上允许

人民法院可以冻结预售资金监管账户。冻结是保全措施，其目的在于防止资金被转移，并不影响资金专项用于项目建设。法院在冻结后，只需及时通知当地住房和城乡建设主管部门即可，无需事先经过主管部门批准。

（二）扣划措施：原则上禁止

扣划则不同。扣划意味着资金脱离监管账户，直接向债权人分配。这将对项目建设造成直接冲击，可能导致项目停工、购房者利益受损。

因此，《预售资金通知》第一条第三款明确规定：在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。

这一规定的逻辑是清晰的：监管期内、额度内的资金，必须优先保障项目建设；任何试图从这部分资金中受偿的执行申请，原则上均不予支持。但这并不意味着监管账户资金绝对不可执行，只有在特定情形下，才能进行扣划。

（一）例外一：工程建设类债权人的优先扣划权

工程承包商、材料供应商、设备租赁商等主体持有的债权，与项目建设相关。以预售资金支付上述款项，恰恰符合“预售款用于工程建设”的法定目的。

典型案例：最高人民法院(2016)最高法执复33号案

本案中，南通八建集团与青岛一开发商之间存在建设工程施工合同纠纷，经调解确认开发商应支付约7300万元工程进度款。与此同时，另一债权人海宜林公司向山东高院申请执行，冻结了开发商的预售资金监管账户。南通八建提出异议，主张该账户系商品房预售资金监管账户，其中的资金应当用于支付工程款，不能用于偿还借款债务。最高人民法院支持了南通八建的主张，撤销了山东高院的执行裁定。裁判理由明确指出：“以商品房预售资金监管账户中的资金支付案涉工程进度款，符合《城市房地产管理法》第四十五条第三款关于商品房预售所得款项必须用于有关工程建设的规定。”

（二）例外二：监管期届满后的全面执行

监管账户的监管期间，从取得商品房预售许可证起，至完成房屋所有权首次登记止。首次登记完成后，项目已经建成，购房者已经可以取得房屋产权，预售资金的特殊保护功能随之消失。

（三）例外三：超出监管额度资金的扣划

监管额度，是住房和城乡建设主管部门根据项目竣工交付所需资金核定的金额，确保账户内保留充足的建设资金。但在实践中，开发商销售多套房屋后，预售款总额可能远超监管额度。

对于超额资金的扣划，是否还需考虑后续建设需要？河北高院(2023)冀执复230号裁定持审慎态度，认为即便存在超额资金，仍需审查监管额度内的资金是否足以覆盖后续建设成本。若额度内资金已充足，则超额部分可以执行；若额度内资金尚有缺口，则超额部分也需优先保障项目建设。

购房者是预售资金制度最核心的保护对象。当开发商烂尾、项目无法交付时，购房者能否申请法院从监管账户中扣划已付购房款？

答案是肯定的，而且购房者的权利顺位高于绝大多数债权人。

（一）权利顺位：购房者第一

根据最高人民法院《关于商品房消费者权利保护问题的批复》第三条，购房者的价款返还请求权，优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权。

这意味着，在权利排序上：

已支付购房款的消费者（价款返还请求权）＞ 工程承包人（建设工程价款优先受偿权）＞ 抵押权人＞普通债权人（借款债权人、供货商等）

（二）申请扣划的条件

2025年7月施行的《最高人民法院关于审理执行异议之诉案件适用法律问题的解释》第十二条，为购房者申请扣划设置了明确条件：

三个条件同时满足时，法院应当支持购房者的扣划申请。

普通债权人，如持有开发商借款债权、一般货款债权、服务合同债权等，在预售资金监管账户的执行问题上，处于最不利的地位。

在监管期内、监管额度内的资金，普通债权人申请扣划，法院不予支持。这是《预售资金通知》确立的明确规则。但这并不意味着普通债权人完全没有救济路径。以下三条路径可供选择：

（一）申请冻结，等待时机

普通债权人虽然不能直接扣划监管额度内的资金，但可以申请法院冻结该账户，防止资金被转移。冻结后，债权人需关注项目的建设进度，一旦项目完成首次登记（监管期届满），即可申请扣划。

（二）扩大执行范围

不要将全部注意力集中在监管账户上。开发商名下通常还有其他可供执行的财产，如土地使用权、在建工程、其他银行存款、应收账款（如已售房屋的剩余房款）、股权等。

（三）破产程序

如果开发商已经资不抵债，申请开发商进入破产程序，在破产程序中，财产分配更为系统、公平，且破产管理人有权对监管账户资金进行统一梳理和分配。

购房者：付款时务必确认款项进入监管账户；开发商烂尾后，及时解除买卖合同，并通过司法途径主张权利。

工程承包商：在签订施工合同时，明确约定预售资金监管账户为工程款支付来源；发生纠纷后，第一时间向法院申请冻结该账户，并主张优先扣划。

普通债权人：不要将监管账户作为主要追偿目标，应同步调查开发商其他财产线索；同时密切关注项目建设进度，把握监管期届满后的执行窗口。

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作者：李  莉

编辑：白  哲

审核：朱  斌

校对：刘志盈

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